Συμμετοχικές διαδικασίες στον σχεδιασμό και στην υλοποίηση τοπικών προγραμμάτων

Νίκος Χρυσόγελος, Πρόεδρος του κοινωνικού συνεταιρισμού ‘ΑΝΕΜΟΣ ΑΝΑΝΕΩΣΗΣ’

Περίληψη

Μια σειρά αξιολογήσεων για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ευρωκοινοβουλίου έχουν δείξει ότι η απουσία συμμετοχικών διαδικασιών στην ιεράρχηση προτεραιοτήτων, στον σχεδιασμό προγραμμάτων και έργων όσο και στην υλοποίηση, παρακολούθηση κι αξιολόγηση έργων και προγραμμάτων.αυτό έχει ως αποτέλεσμα οι  σχεδιασμοί συχνά να αποτυγχάνουν και τα έργα να μην υλοποιούνται με σωστό τρόπο ή να μην είναι λειτουργικά. O σχεδιασμός της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης πρέπει να βασιστεί σε νέες προσεγγίσεις που δίνουν έμφαση στις συμμετοχικές διαδικασίες. Με τον όρο «συμμετοχικές» δεν εννοούμε προσχηματικές ή χαοτικές διαδικασίες διαβούλευσης, αλλά δομημένη και σωστή διαδικασία διαλόγου, που βασίζεται σε μεθοδολογίες συζήτησης, καταγραφής απόψεων και τελικών αποφάσεων που λαμβάνουν υπόψη τις προτάσεις και συνθέτουν ένα νέο μοντέλο που βασίζεται στον σχεδιασμό «από τα κάτω προς τα πάνω» (bottom-up). Αυτή η μεθοδολογία (συμμετοχικός σχεδιασμός, από τα κάτω προς τα πάνω), όσο κι αν φαίνεται δύσκολη για την ελληνική πραγματικότητα, είναι αποτελεσματική, εφόσον εφαρμοστεί συστηματικά και εκπαιδευτούν η διοίκηση, η αυτοδιοίκηση, οι υπηρεσίες και η κοινωνία των πολιτών

Λέξεις κλειδιά: Συμμετοχικές διαδικασίες, ανάπτυξη τοπικών κοινοτήτων, ευρωπαϊκή χρηματοδότηση, συμμετοχικός σχεδιασμός

Εισαγωγή

Μια σειρά αξιολογήσεων για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ευρωκοινοβουλίου για τα αποτελέσματα των διαφόρων ευρωπαϊκών χρηματοδοτήσεων των προηγούμενων περιόδων και η συσσωρευμένη εμπειρία σε ευρωπαϊκό επίπεδο έχουν δείξει ότι η απουσία συμμετοχικών διαδικασιών στην ιεράρχηση προτεραιοτήτων, στον σχεδιασμό προγραμμάτων και έργων όσο και στην υλοποίηση, παρακολούθηση κι αξιολόγηση οδηγούν συχνά όχι μόνο σε μη αποδοτικά και λειτουργικά έργα αλλά και σε αναποτελεσματική χρήση, αν όχι σπατάλη, των περιορισμένων δημόσιων πόρων.

Όταν οι πρωτοβουλίες δεν ξεκινούν από τις τοπικές κοινωνίες, ή όταν οι ντόπιοι δεν συμμετέχουν στη διαμόρφωση των προτεραιοτήτων και επιλογών, είναι πιθανόν ο σχεδιασμός να αποτύχει, τα έργα να μην υλοποιηθούν με σωστό τρόπο ή να μην είναι λειτουργικά. Αντιθέτως, έργα τα οποία είναι «ιδιοκτησία» των τοπικών κοινωνιών είναι πιο πιθανόν να εκτελεστούν με μεγαλύτερη υπευθυνότητα και να διασφαλιστεί η βιωσιμότητά τους μακροπρόθεσμα.

O σχεδιασμός της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης πρέπει να βασιστεί σε νέες προσεγγίσεις που δίνουν έμφαση στις συμμετοχικές διαδικασίες. Είτε αυτό αφορά στην «ευφυή εξειδίκευση» σε επίπεδο περιφέρειας, είτε στην πολιτική για την φτώχεια, είτε στην διαμόρφωση μιας πλατείας, είτε στο μοντέλο μετακινήσεων των πολιτών, η λήψη των αποφάσεων πρέπει πλέον να είναι το τελικό «προϊόν» που παράγεται με την συμμετοχή των πολιτών.  Κι όταν εννοούμε διαβούλευση, δεν εννοούμε προσχηματικές ή χαοτικές διαδικασίες διαβούλευσης, αλλά δομημένη και σωστή διαδικασία διαλόγου, που βασίζεται σε μεθοδολογίες συζήτησης, καταγραφής απόψεων και τελικών αποφάσεων που λαμβάνουν υπόψη τις προτάσεις και συνθέτουν.

Στην πραγματικότητα, δηλαδή, περνάμε πλέον από ένα μοντέλο της επιβολής των αποφάσεων «από τα πάνω προς τα κάτω» (top-down), σε ένα νέο μοντέλο που βασίζεται στον σχεδιασμό «από τα κάτω προς τα πάνω» (bottom-up). Όμως ο σχεδιασμός της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης με μεθόδους «από τα κάτω προς τα πάνω» και η ουσιαστική διαβούλευση με τους πολίτες ΔΕΝ είναι πια σε εθελοντικό επίπεδο. Είναι πλέον προαπαιτούμενα για τη χρηματοδότηση προγραμμάτων και έργων και περιγράφονται με σαφήνεια στους Κανονισμούς των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων για την περίοδο 2014-2020.   Σημαντικό εργαλείο σε μια τέτοια προσέγγιση είναι η «Κοινοτικά κατευθυνόμενη Τοπική Ανάπτυξη» (Community Led Local Development).

Αυτή η μεθοδολογία (συμμετοχικός σχεδιασμός, από τα κάτω προς τα πάνω), όσο κι αν φαίνεται δύσκολη για την ελληνική πραγματικότητα, είναι αποτελεσματική, εφόσον εφαρμοστεί συστηματικά και εκπαιδευτούν η διοίκηση, η αυτοδιοίκηση, οι υπηρεσίες και η κοινωνία των πολιτών. Πόροι για μια τέτοια ανάπτυξη ικανοτήτων υπάρχουν και στα 5 Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά κι Επενδυτικά Ταμεία. Αρκεί να γίνει, όμως, κατανοητή η μεγάλη αναγκαιότητα μιας τέτοιας αλλαγής.

1.    Προσαρμογή των Δήμων σε νέες απαιτήσεις και σε νέους ρόλους

Για να ανταποκριθούν οι Δήμοι ευρύτερα στους ρόλους που καλούνται να αναλάβουν στην σημερινή εποχή αλλά και στις απαιτήσεις της προγραμματικής περιόδου 2014-2020 πρέπει να αλλάξουν και οι ίδιοι, να αναβαθμίσουν την αποτελεσματικότητα, τον τρόπο σχεδιασμού και υλοποίησης των πολιτικών τους, να συμβάλλουν στην ενίσχυση του ανθρώπινου και κοινωνικού κεφαλαίου και να αναζητήσουν νέα μοντέλα επενδύσεων και νέα χρηματοοικονομικά εργαλεία.

Η λειτουργία των Δήμων πρέπει να συνδεθεί με έννοιες όπως  «ποιότητα», «απόδοση», «αποτέλεσμα», «ορθή διακυβέρνηση», «συμμετοχική δημοκρατία». Από τα αποσπασματικά προγράμματα/έργα και την απορρόφηση πόρων, πρέπει να περάσουμε, πλέον, στην επίδοση και στην αποτελεσματικότητα, στο κοινωνικό όφελος/αντίκτυπο, στον στρατηγικό σχεδιασμό και στην συμμετοχικότητα τόσο στο επίπεδο του σχεδιασμού όσο και της υλοποίησης, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης.

Αυτά πρέπει να μεταφράζονται σε υψηλού επιπέδου υπηρεσίες προς τον δημότη με αποδοτική χρήση των φυσικών, οικονομικών και ανθρώπινων πόρων με ταυτόχρονη συνεχή βελτίωση των περιβαλλοντικών και κοινωνικών επιδόσεων του Δήμου. Σημαίνει, όμως, κι ενισχυμένη συμμετοχή των δημοτών στον σχεδιασμό, στην υλοποίηση, αξιολόγηση και προσαρμογή των στρατηγικών, πολιτικών και πρακτικών.

Η μετάβαση στη βιωσιμότητα, προϋποθέτει αλλαγή των Δήμων, των σχέσεων Δήμου-τοπικής κοινότητας αλλά και των τοπικών κοινωνιών, καθώς και – ιδιαίτερα σε μια εποχή κρίσης, περικοπών και οριζόντιας λιτότητας –  βέλτιστη επίδοση κι απόδοση του Δήμου σε όλα τα επίπεδα μέσω κυρίως καινοτομίας και συμμετοχής.

2.    Η «Τοπική Ανάπτυξη με Πρωτοβουλία των Τοπικών Κοινοτήτων» (ΤΑΠΤΚ ή CLLD) ως εργαλείο της πολιτικής για τη συνοχή 2014-2020 για την τοπική, αγροτική, αστική και περιαστική ανάπτυξη [1]

H «Τοπική Ανάπτυξη με Πρωτοβουλία των Τοπικών Κοινοτήτων» είναι μια μεθοδολογία για να κινητοποιήσει και να εμπλέξει τις τοπικές κοινότητες και οργανώσεις με στόχο να προωθηθούν οι στόχοι της τοπικής βιώσιμης ανάπτυξης και να προωθηθεί η λεγόμενη εδαφική συνοχή.

Συνδυάζεται με τη βασική κατεύθυνση των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών κι Επενδυτικών Ταμείων 2014-2020 για ανάπτυξη προσεγγίσεων από τα «κάτω προς τα πάνω» (bottom-up) αντί των συνηθισμένων πρακτικών σε ορισμένες χώρες «από τα πάνω σχεδιασμός». Προϋποθέτει όμως εκπαίδευση όλων (πολιτών, οικονομικών και κοινωνικών παραγόντων και διοίκησης) ώστε να εξοικειωθούν τόσο στην μεθοδολογία ως τέτοια όσο και στον συμμετοχικό σχεδιασμό γενικότερα.

Οι αποφάσεις που είναι αποτέλεσμα συμμετοχικού σχεδιασμού, υιοθετούνται πιο εύκολα από τις τοπικές κοινωνίες που νοιώθουν ότι έχουν λόγο και την ιδιοκτησία των αποφάσεων και επιλογών, είτε αυτές αφορούν σε μια πολιτική, είτε σε ένα έργο είτε σε μια αλλαγή.   Επιπλέον, εντάσσεται σε αυτό που ονομάζουμε πολύ-επίπεδη ορθή διακυβέρνηση που παρέχει στις τοπικές κοινότητες τη δυνατότητα να συμμετέχουν ουσιαστικά και ενεργά στην διαμόρφωση και λήψη των αποφάσεων.

3.    Τι είναι η «Τοπική Ανάπτυξη με Πρωτοβουλία των Τοπικών Κοινοτήτων»
Η «Τοπική Ανάπτυξη με Πρωτοβουλία των Τοπικών Κοινοτήτων» είναι ένα ειδικό εργαλείο για χρήση σε τοπικό επίπεδο, το οποίο συμπληρώνει άλλα μέσα στήριξης της τοπικής ανάπτυξης. Θεωρήθηκε μια πολύ πετυχημένη μεθοδολογία συμμετοχικού σχεδιασμού της τοπικής ανάπτυξης και τώρα γενικεύεται. Χρησιμοποιήθηκε στο πλαίσιο του LEADER για την ανάπτυξη της υπαίθρου και τώρα επεκτείνεται στις περιαστικές και στις αστικές περιοχές (μέχρι ένα συγκεκριμένο αριθμό πληθυσμού).

Πρόκειται για συνδυασμό δύο μορφών δημοκρατίας, της αντιπροσωπευτικής και της συμμετοχικής. Επιτρέπει στους εκπροσώπους της δημόσιας διοίκησης να συνεργάζονται με τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και με τους πολίτες. Με την μέθοδο αυτή παρέχεται η δυνατότητα στους τοπικούς φορείς, δηλαδή στους πολίτες, τους οικονομικούς και κοινωνικούς εταίρους, τις μη κυβερνητικές μη κερδοσκοπικές οργανώσεις (ΜΚΟ) και τις τοπικές αρχές να συμμετέχουν στη στρατηγική τοπικής ανάπτυξης στον τόπο διαβίωσής τους, χρησιμοποιώντας τη μέθοδο CLLD.

Μπορεί να επιτύχει την κινητοποίηση και τη συμμετοχή των τοπικών κοινοτήτων και οργανώσεων, έτσι ώστε να συμβάλλουν σε μια έξυπνη, βιώσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη. Επίσης, ενισχύει την εδαφική συνοχή και επιτρέπει την υλοποίηση άλλων συγκεκριμένων πολιτικών στόχων, ακόμη και όσον αφορά τις σχέσεις με εταίρους από τρίτες χώρες. Ακόμη, επιτρέπει την πορεία προς μια αειφόρο ανάπτυξη μέσω της αποτελεσματικής χρήσης των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ), δεδομένου ότι πρόκειται για τη δημιουργία νέων ποιοτικών θέσεων εργασίας και επιχειρήσεων περιλαμβάνοντας τις δραστηριότητες των τοπικών φορέων όσον αφορά την κλιματική αλλαγή και την αειφόρο ανάπτυξη σύμφωνα με τη στρατηγική Ευρώπη 2020.

Με αυτή τη μεθοδολογία συμμετοχικού σχεδιασμού της τοπικής ανάπτυξης μπορεί, αφενός, να βοηθηθούν οι τοπικοί φορείς να ξεπεράσουν την οικονομική και κοινωνική κρίση και, αφετέρου, να αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη στην πολιτική. Πρέπει να επικεντρώνεται σε καινοτόμα έργα, σε νέες ποιοτικές θέσεις εργασίας και στις επιχειρήσεις, και να ενισχύει τα μέτρα για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, την προώθηση της αειφόρου ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης, σύμφωνα με τη νέα στρατηγική Ευρώπη 2020. Είναι ένας νέος τύπος εταιρικής σχέσης που επιδιώκει να στηρίξει την κοινωνική καινοτομία.

Τα περισσότερα κράτη μέλη την έχουν υιοθετήσει στο πλαίσιο των «Συμφωνιών Εταιρικής Σχέσης» (νέο «ΕΣΠΑ), αναδεικνύοντας έτσι τη σημασία που δίδεται σήμερα στην τοπική ανάπτυξη [2]. Η κατεύθυνση είναι να επεκταθεί ο τρόπος πολυμερούς διαχείρισης στο σύνολο των δραστηριοτήτων που χρηματοδοτούνται από τα ΕΔΕΤ, ενδεχομένως με τη θέσπιση ενός επιπέδου υποχρεωτικής χρήσης της μεθόδου αυτής για όλα τα ταμεία (5% τουλάχιστον). Με γνωμοδότηση της, τον Δεκέμβριο 2014, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συμφωνεί ότι όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ οφείλουν προοδευτικά να χρησιμοποιούν αυτό το μέσο, αξιοποιώντας την αρχή της «εταιρικής σχέσης» και της ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών.

Έχει ήδη προταθεί υλοποίηση πιλοτικών σχεδίων (που θα χρηματοδοτηθούν μέσω πιστώσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) μέσω της αξιοποίησης μεθοδολογίας «Τοπική Ανάπτυξη με Πρωτοβουλία των Τοπικών Κοινοτήτων» εκεί όπου σήμερα δεν εφαρμόζεται, δηλαδή κυρίως στις συνθήκες των περιαστικών και των αστικών περιοχών και της διεύρυνσης των προοπτικών χρήσης του.

Κατά την περίοδο 2014-2020 και όπου εκδηλωθεί ενδιαφέρον για τη μέθοδο αυτή, θα υποστηριχθεί η εφαρμογή της σε όλα τα ταμεία και στον αγροτικό και τον αστικό χώρο.

4.    Ποιοι συμμετέχουν

Οι Oμάδες Τοπικής Δράσης πρέπει να απαρτίζονται από εκπροσώπους των τοπικών δημόσιων και ιδιωτικών κοινωνικοοικονομικών συμφερόντων, όπως  οι τοπικές αρχές, οι οργανώσεις γειτονιάς ή ομάδες αγροτών, ομάδες πολιτών (όπως, μειονότητες, ηλικιωμένοι, γυναίκες/άνδρες, νεολαία, μετανάστες, ), επιχειρηματίες και οι ενώσεις τους, περιβαλλοντικές, εθελοντικές και κοινωνικές οργανώσεις, εκπαιδευτικοί κλπ ).

Τουλάχιστον το 50 % των ψήφων στις αποφάσεις επιλογής πρέπει να προέρχεται από συμμετέχοντες που είναι άλλοι από τις  δημόσιες αρχές. Καμία ενιαία ομάδα συμφερόντων δεν θα πρέπει να έχει πάνω από το 49 % των ψήφων.

5.    Εκπαίδευση στην μεθοδολογία της «Τοπικής Ανάπτυξης με Πρωτοβουλία των Τοπικών Κοινοτήτων»
Αυτή η μεθοδολογία, όσο και δύσκολη κι αν φαίνεται για την ελληνική πραγματικότητα, είναι αποτελεσματική, εφόσον εφαρμοστεί συστηματικά, γιατί συμβάλει στην απόκτηση ικανοτήτων και στηρίζει την καινοτομία (οικολογική, θεσμική, κοινωνική, παραγωγική), την υπεύθυνη επιχειρηματικότητα, την διαβούλευση για την επίτευξη κοινών στόχων, και αναδεικνύει το (κρυμμένο) δυναμικό που υπάρχει στις τοπικές κοινωνίες και εκφράζεται δύσκολα μέσω των υπαρχόντων διαδικασιών και θεσμών.

Σημειώσεις τέλους

[1] Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής http://toad.eesc.europa.eu/viewdoc.aspx?doc=ces/eco/eco366/el/eesc-2014-03156-00-00-ac-tra-el.doc

[2] Ο κανονισμός 1303/2013 για τη θέσπιση κοινών διατάξεων κατά την περίοδο 2014-2020, ορίζει τρεις διαφορετικές ολοκληρωμένες προσεγγίσεις. Η CLLD είναι μία από αυτές, μαζί με τις ολοκληρωμένες εδαφικές επενδύσεις (ΟΕΕ) και τα κοινά σχέδια δράσης.